В соответствии с действующим законодательством Российской Федерации споры, возникающие из публичных правоотношений, могут разрешаться в административном, судебном или досудебном порядке.
Федеральным законом от 27 июля 2010 г. № 193-ФЗ РФ «Об альтернативной процедуре урегулирования споров с участием посредника (процедуре медиации)» организация определяет порядок проведения процедуры медиации в целях урегулирования споров, конфликтов между физическими и/или юридическими лицами и/или органами государственной или муниципальной власти.
Медиация при разрешении налоговых споров — это внесудебная форма разрешения налоговых споров, заключающаяся в обращении сторон (налогового органа и налогоплательщика) к услугам посредника, который приводит стороны к взаимовыгодному разрешению спора.
Приказом ФНС России от 13.02.2013 N ММВ-7-9/78 «Об утверждении Концепции развития досудебного урегулирования налоговых споров в системе налоговых органов Российской Федерации на 2013 — 2018 годы» были установлены цели развития внесудебных механизмов урегулирования налоговых споров, позволяющих добиваться разрешения налоговых споров без участия суда, в том числе развитие примирительных процедур.
Субсидиарная ответственность при банкротстве – это дополнительная ответственность перед кредиторами, которую несут контролирующие должника лица. Субсидиарная ответственность лиц, контролирующих компанию, позволяет защитить интересы ее кредиторов. В случае привлечения судом к субсидиарной ответственности единоличного исполнительного органа юридического лица, владельцев бизнеса и всех, кто причастен к управлению организацией в рамках банкротства, если доказана их вина, то указанные лица могут не только потерять суммы, внесенные в уставный фонд организации, но и лишиться личного имущества и именно в отношении этих лиц, может быть принята мера в виде блокировки счетов в кредитных организациях.
Медиация при этом будет направлена не столько на поиск компромиссных решений, сколько на уяснение и разъяснение прав и обязанностей сторон, квалификацию их действий, толкование закона, подлежащего применению, поиск решения в пределах, предусмотренных законом (к примеру, рассмотрение вариантов отсрочки или рассрочки исполнения обязанности по возмещению ущерба по возмещению ущерба). Несостязательный характер процедуры разрешения публично-правовых споров обеспечит возможность принятия органами государственной власти оптимальных решений, отвечающих требованиям законодательства, c одной стороны, и интересам налогоплательщиков граждан и организаций, с другой.
В России всё активнее формируется потребность в совершенствовании подходов к разрешению споров без участия суда, в том числе развитие примирительных процедур с участием органов государственной власти и местного самоуправления.
Особый интерес представляет опыт зарубежных стран и их налоговых органов, который свидетельствует о том, что одним из направлений реформирования системы разрешения публично-правовых споров может стать именно внедрение и развитие медиации.
В Великобритании уже с 2001 года правительственные ведомства и учреждения приняли на себя добровольное обязательство применять примирительные процедуры для урегулирования споров, вытекающих из договорных отношений, прежде всего в сфере поставок для государственных нужд. Ежегодные отчеты Министерства юстиции об исполнении Обязательства свидетельствуют об эффективности медиации и прочих примирительных процедур в урегулировании более широкого круга споров, в том числе споров, вытекающих из налоговых правоотношений или связанных с нарушением нормативов, разрешений и лицензий и т.п. Большую долю споров, передаваемых на медиацию, составляют дела об обжаловании действий органов государственной власти и о компенсации причиненного ими вреда. Следует отметить, что в большинстве государственных органов созданы специальные службы по медиации, рассматривающие жалобы граждан и организаций на действия и решения этих органов и их должностных лиц, а также осуществляющие урегулирование внутриведомственных служебных и трудовых споров.
В США в результате реформы административного порядка урегулирования споров было введено правило, согласно которому каждое Федеральное ведомство должно разработать внутреннюю политику относительно альтернативного разрешения споров (АРС) и обеспечить ее поэтапную реализацию.
Большой интерес представляет опыт реализации данных законодательных положений в деятельности Службы внутренних доходов при урегулировании налоговых споров. Согласно Кодексу внутренних доходов США, рассмотрение налоговых споров в административном порядке осуществляется Отделом по работе с жалобами налогоплательщиков. Внедрение медиации направлено на сокращение сроков разрешения налоговых споров и предоставление дополнительных вариантов урегулирования разногласий, возникших между налогоплательщиком и налоговым органом. Медиация проводится на добровольной основе путем подписания соответствующего соглашения. При этом сотрудник налогового органа готовит краткое изложение сути спора, а также составляет калькуляцию недоимки по налогам. Налогоплательщик вправе предоставить письменное обоснование своей позиции. Соглашение о медиации с приложением изложенных в письменном виде позиций сторон направляется в Отдел по работе с жалобами налогоплательщиков, где специально уполномоченное лицо оценивает спор на предмет медиабельности. При отсутствии препятствий к проведению примирительной процедуры назначается медиатор из Центра медиации, аккредитованного при налоговом органе.
Медиатор вправе обязать стороны предоставить дополнительные сведения в целях уяснения содержания спора, а также обладает полномочиями давать рекомендации по урегулированию спора на основе анализа полученной от сторон информации. Во время проведения медиации налогоплательщик вправе ссылаться на документы и сведения, не предоставленные в ходе аудита (налоговой проверки). При этом медиатор полномочен приостановить примирительную процедуру в целях предоставления времени для оценки поступившей информации налоговым органом. Каждая из сторон вправе выйти из медиации в любой момент, при этом налогоплательщик сохраняет возможность обжаловать действия и решения налогового органа в общем административном порядке. Соглашение, заключенное по результатам медиации, является основанием для прекращения налогового дела. В установленных случаях медиатор сообщает о достигнутых договоренностях в Объединенный комитет по налогообложению, который вправе рекомендовать внесение корректив в окончательный текст соглашения. Если налогоплательщик отказывается от внесения изменений, процедура медиации завершается без достижения соглашения.
Следует отметить, что в США обжалование действий и решений налоговых органов в административном порядке является обязательным условием возникновения права на обращение в суд. При этом судебный процесс по налоговым спорам также обладает своей спецификой. В частности, в состав Налогового суда — специализированного органа по рассмотрению налоговых споров — входят судьи-посредники, которые принимают участие в деле на стадиях его подготовки к слушанию, а также рассматривают несложные споры в упрощенном порядке. Основной задачей судьи-посредника на стадии подготовки дела к судебному разбирательству является согласование позиций сторон таким образом, чтобы у них не осталось или осталось лишь незначительное число расхождений по вопросам права. При этом вопросы факта должны быть урегулированы полностью посредством заключения сторонами соглашения по фактическим обстоятельствам до начала рассмотрения дела по существу. Исследователи отмечают, что в подавляющем большинстве случаев после подписания соглашения по фактическим обстоятельствам, судья-посредник, путем разъяснения официальной позиции по вопросам применимого права, способствует достижению договоренности. При этом суд уполномочен приостановить рассмотрение дела по существу до окончания примирительной процедуры.
Представляется, что успешное применение медиации по налоговым спорам в США во многом обусловлено особенностями американского налогового права, в том числе существованием института налоговых соглашений и компромиссов между налогоплательщиком и налоговым органом, возможность заключения которых создает определенное пространство для переговоров. В США медиация органично вписалась в набор инструментов разрешения споров, вытекающих из публичных правоотношений.
Советом Европы, в целях развития мирного урегулирования административных споров, была принята Рекомендация об альтернативах судебному разбирательству споров, возникающих между административными органами и частными лицами. Согласно Рекомендации, применение медиации и иных способов АРС способствует расширению доступа к правосудию, снижению судебной нагрузки, приближению органов государственной власти к общественности, а также обеспечивает гибкое и менее затратное урегулирование споров, основанное не только на строгих юридических правилах, но и на принципах справедливости. Государствам-членам рекомендуется стимулировать применение примирительных процедур между административными органами и частными лицами путем реализации в законодательстве и практике основных положений, приведенных в Рекомендации. В частности, к ним относится закрепление в национальном законодательстве возможности применения медиации не только в качестве средства урегулирования, но и как механизма предотвращения всех или отдельных категорий публично-правовых споров. Кроме того, государствам-членам рекомендуется закрепить право сторон на обращение к примирительным процедурам после возбуждения дела в суде, в том числе по рекомендации судьи.
Показателен опыт Нидерландов, где в течение последних пяти лет проводился экспериментальный проект «Медиация в фискальном праве». По результатам данного эксперимента медиация была внедрена в систему разрешения налоговых споров в качестве услуги, предлагаемой налоговой службой. Как отмечают С. Окма и В. Крайнц, медиация по налоговым спорам проводится работниками налоговой службы, а также иными специалистами, прошедшими обучение и получившими аккредитацию при Нидерландском институте медиации. Медиация носит весьма специфичный характер и нацелена в большей степени на установление диалога между фискальными органами и налогоплательщиками, направленного на выявление всей полноты фактических обстоятельств, реализацию индивидуального подхода при взыскании налогов, а также разъяснение налогоплательщику его обязанности по уплате налога в данной конкретной ситуации. Медиация по налоговым спорам в Нидерландах весьма эффективна, так, в 80% налоговых споров, переданных на медиацию, было заключено взаимоприемлемое соглашение, при этом приблизительно 90% налогоплательщиков и 67% налоговых инспекторов указали на то, что при возникновении аналогичной ситуации они предпочли бы вновь обратиться к медиатору. С. Окма и В. Крайнц подчеркивают, что применение медиации способствует росту доверия налогоплательщиков к фискальным органам, оптимизации проводимой налоговой политики и механизмов сбора налогов.
Помимо налоговой службы, в Нидерландах медиация применяется в деятельности иных ведомств и учреждений в целях мирного и своевременного разрешения жалоб и обращений граждан. При этом достаточно распространена практика применения так называемой «предварительной медиации» (pre-mediation), когда при поступлении жалобы уполномоченное лицо, обладающие медиационными компетенциями, связывается по телефону с обратившимся гражданином, выясняет обстоятельства дела и предоставляет информацию о доступных процедурах разрешения споров. Как правило, такая процедура способствует быстрому и эффективному разрешению спора на ранних стадиях без обращения в вышестоящий орган либо в суд. Также она используется налоговыми органами в качестве предварительной процедуры перед вынесением индивидуального акта в отношении налогоплательщика в целях предотвращения дальнейших споров по поводу принятого решения. Инициативы по внедрению и развитию медиации с участием государственных органов активно поддерживаются Министерством внутренних дел, а также Ассоциацией муниципалитетов Нидерландов.
Таким образом, для использования международного положительного опыта применения медиации, в Российской Федерации интегрирование медиации в деятельность налоговых органов требует изменения самого порядка взаимодействия внутриведомственных структур и создания надлежащей правовой основы для заключения мировых соглашений между участниками спорного правоотношения.
По мнению многих руководителей ФНС, право налогоплательщика дать разъяснения, быть услышанным по волнующим его вопросам, может быть чрезвычайно важным для процесса урегулирования спора. Использование принципов медиации при работе с налогоплательщиком со стороны представителей налоговых органов стало бы одним из значимых факторов, способствующих повышению доверия налогоплательщиков не только к налоговой службе, но и к государству в целом.
Можно не сомневаться, что способность урегулировать разногласия с помощью медиативного подхода станет залогом повышения эффективности работы налоговой системы в целом, поскольку это не только экономит время сторонам, но и показывает прозрачность всех договоренностей в присутствии Медиатора, который является незаинтересованным лицом, приглашенным и одобренным всеми сторонами конфликта.
Шуренкова Светлана
юрист, профессиональный тренер-медиатор,
кандидат социологических наук, доцент,
Омбудсмен по досудебному разрешению споров
от Европейского центра мира и согласия
Университета ООН в Российской Федерации,
главный редактор Международного журнала
«Вестник медиации в ЕврАзии»,
член Правового совета при Штабе по защите прав и
законных интересов субъектов Инвестиционной
предпринимательской деятельности в городе Москве.
